5. Luật các vùng biển của Việt Nam-một bước tiến mới trong thực thi Công ước Luật biển 1982 tại Việt Nam

5.1. Sự cần thiết phải xây dựng Luật về các vùng biển Việt Nam

Từ thời xa xưa, Biển đông đã gắn bó mật thiết với cuộc sống của người dân nước ta. Hiện nay, Đảng và Nhà nước cũng hết sức quan tâm đến sự nghiệp bảo vệ và phát triển kinh tế biển của đất nước.

Điều kiện địa lý và sự phát triển của luật pháp quốc tế về biển đã làm cho tình hình địa -chính trị của nước ta có sự thay đổi lớn. Là một quốc gia nằm ven bờ biển đông, Việt Nam có các vùng biển và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, và quyền tài phán quốc gia rộng khoảng gần 1 triệu km2, gấp 3 lần diện tích lãnh thổ đất liền. Bờ biển Việt Nam dìa khoảng 3260 km, ở hai đầu đất nước có hai vịnh lớn là Vịnh Bắc Bộ và Vịnh Thái Lan. Vùng biển Việt Nam có khaỏng 2800 hòn đảo lớn nhỏ ven bờ với tổng diện tích trên 1720 km2.

Đặc biệt, Việt Nam còn có hai quần đảo quan trọng nằm giưũa trung tâm Biển Đông là Trường Sa và Hoàng Sa, nơi có các tranh chấp về chủ quyền về lãnh thổ rất phức tạp. Đồng thời, các vùng biển rộng lớn của Việt nam có nguồn tài nguyên đa dạng và phong phú, nằm trên tuyến đường thông thương huyết mạchgiưũa các đại dương có vị trí chiến lược về quốc phòng an ninh, kinh tế, là mơi chứa đụng nhiều vấn đề tranh chấp biên giưói lãnh thổ, hoạt đọng về mọi mặt trên biển đang ngày càng tăng lên, đa dạng, mới mẽ trong một bối cảnh quan hệ quốc tế đan xen và cạnh tranh gay gắt.

Trong khi đó, thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển của Việt Nam còn có những vấn đề bất cập. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển của Nhà nước ta bao gồm nhiều loại hình thức văn bản, chủ yếu là các văn bản dưới luật điều chỉnh các lĩnh vực chuyên ngành, vừa phân tán, vừa chồng chéo lẫn nhau, gây khó khăn cho việc áp dụng trên thực tiễn. Điều đó một mặt làm hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ chue quyền và lợi ích quố gia cũng như quốc phòng an ninh và phát triển kinh tế, mặt khác chưa phản ánh hết các tiến bộ và quy định của luật quốc tế về biển, đặ biệt là Công ước Luật biể 1982 mà Việt Nam là thành viên.

Trước khi Công ước 1982 có hiệu lực, Việt Nam đã tiếp thu và vận dụng sáng tạo các quy định của Công ước 1982 để mở rộng và bảo vệ các quyền lợi trên biển của mình. Tuyên bố của Chính phủ năm 1977 về các vùng biển Việt Nam và Tuyên bố của Chính phủ năm 1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải là cơ sở pháp lý cơ bản cho việc xây dựng hệ thống pháp luật về biển của Việt Nam và điều chỉnh các hoạt động trên biển.

Ngày 23/6/1994, Quốc hội Khoá IX kỳ họp thứ 5 đã thông qua Nghị quyết phê chuẩn Công ước Luật biển năm 1982. Nghị quyết biểu thị quyết tâm của Việt Nam cùng cộng đồng quốc tế xây dựng một trật tự pháp lý công bằng, khuyến khích sự phát triển và hợp tác trên biển. Quốc hội cũng giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ nghiên cứu để có những sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với các quy định liên quan của pháp luật quốc gia cho phù hợp với Công ước Luật biển năm 1982, bảo đảm lợi ích của Việt Nam; đồng thời giao cho Chính phủ thi hành những biện pháp có hiệu quả nhằm tăng cường bảo vệ và quản lý các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam.

Trong những năm qua, nhất là từ khi có chính sách mở cửa, Việt Nam đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng một hệ thống pháp luật biển đa dạng và ngày càng hoàn thiện, phù hợp với tinh thần Công ước Luật biển 1982. Các văn bản này đã góp phần tạo nên một trật tự pháp lý ổn định trên biển Việt Nam, điều chỉnh các hoạt động trong lĩnh vực giao thông vận tải, thuỷ sản, dầu khí, bảo vệ môi trường và các lĩnh vực khác. Các nội dung của Công ước Luật biển 1982 còn được tham khảo để quyết định việc Việt Nam gia nhập hàng loạt các điều ước quốc tế về biển trong giai đoạn này.

Tuy nhiên, hệ thống quy phạm pháp luật văn bản về biển của Việt Nam cũng bộc lộ một số bất cập như sau:

- Việt Nam chưa có một văn bản có tính pháp lý cao nhất (Luật) về các vùng biển và quy chế pháp lý của chúng làm cơ sở thống nhất cho các hoạt động trên biển. Hai Tuyên bố năm 1977 và 1982 mới chỉ là văn bản cấp Chính phủ và đã bộc lộ một số hạn chế so với nội dung của Công ước 1982.

- Phạm vi vùng biển Việt Nam chưa được quy định và xác định rõ làm cơ sở cho phân định biển, giải quyết tranh chấp trên biển, quản lý biển, hợp tác trên biển.

- Hệ thống văn bản về biển có tính cấp thời, đáp ứng nhiệm vụ trước mắt. Trong khi biển là môi trường đồng nhất, thì các văn bản do các Bộ, Ngành chuẩn bị, từ quan điểm của Bộ, Ngành, địa phương nên có nhiều quy định chồng chéo, trùng lặp và thậm chí mâu thuẫn. Việt nam đang phải giải quyết khó khăn thừa các quy định chung nhưng lại thiếu các quy định cụ thể trong từng lĩnh vực và các quy định phối hợp..

- Hệ thống văn bản về biển có một số quy định không còn phù hợp với các quy định của các điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam ký kết hoặc thạm gia.

Để khắc phục các bất cập trên, Việt Nam có thể lựa chọn hoặc xây dựng một Luật chung về các vùng biển, quy chế pháp lý của chúng hoặc ban hành và sửa đổi một loạt các văn bản pháp quy về biển với yêu cầu phải đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ. Theo xu hướng chung, phương án xây dựng một Luật về các vùng biển làm cơ sở thống nhất cho các hoạt động biển, bảo vệ chủ quyền và các lợi ích quốc gia trên biển, tạo cơ sở cho hợp tác quốc tế về biển phù hợp với các quy định của Công ước Luật biển 1982 đã được lựa chọn.

Xác định rõ phạm vi các vùng biển Việt Nam, mục đích của Luật các vùng biển là nhằm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích chính đáng của nước CHXHCN Việt Nam trên biển, tăng cường sử dụng, khai thác, bảo vệ và quản lý Nhà nước về biển, khuyến khích sự phát triển và hợp tác quốc tế, giữ gìn hoà bình và ổn định trong khu vực và trên thế giới.

Hiện tại, Dự thảo Luật về các vùng biển Việt Nam đang được xây dựng. Dự thảo được thông qua sẽ đánh dấu một bước phát triển quan trọng của quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam về biển.

5.2. Nội dung của Dự thảo Luật các vùng biển Việt Nam

Vì là luật khung, nên Dự thảo Luật các vùng biển Việt Nam cần đề cập tới tất cả các vấn đề biển: xác định các vùng biển và chế độ pháp lý, các hoạt động biển trong các vùng biển này như dầu khí, thuỷ sản, nghiên cứu khoa học biển, chuyển giao công nghệ biển, bảo vệ môi trường biển...

Dự thảo Luật được Tổ soạn thảo Luật do Bộ Ngoại giao chủ trì, thể hiện dưới hình thức các chương, mục và điều khoản pháp luật, bao gồm: phần mở đầu, 7 chương như sau:

5.1.1. Chương 1: Những quy định chung

Chương này gồm có 8 điều (điều 1- 8), quy định về phạm vi điều chỉnh, đối ttượng áp dụng, áp dụng pháp luật, nguyên tắc và nội dung quản lý Nhà nước về biển, giải thích từ ngữ.

Phạm vi điều chỉnh của Luật là các quan hệ pháp luật nảy sinh trong quá trình sử dụng, khai thác bảo vệ và quản lý biển trong phạm vi và theo chế độ pháp lý của các vùng biển Việt Nam phù hợp với pháp luật và tực tiễn quốc tế.

Đối tượng áp dụng là cá nhân, tổ chức, tàu thuyển sử dụng, tham dò, nghiên cứu, khai thác và bảo vệ, quản lý biển, đáy và lòng đất dưới đáy biển, tài nguyên và môi trường biển trong phạm vi các vùng biển của Việt Nam.

Về các nguyên tắc và nội dung cơ bản quản lý Nhà nước về biển dự thảo xác định thống nhất quản lý Nhà nước, tôn trọng chủ quyền và tuân thủ pháp luật, sự bảo hộ của Nhà nước đối với các hoạt động hợp páhp trên biển, trách nhiệm và nghĩa vụ của toàn dân, toàn xã hội, giải quyết các tranh chấp biển với các quốc gia liên quan. Đặc biệt, về vấn đề giải quyết tranh chấp biển với các quốc gia liên quan, ngoài biện pháp thương lượng đàm phán trực tiếp như lập trường nhất quá từ trước đến nay, dự thảo quy định có thể sử dụng các biện pháp hoà bình khác như trung gian, hoà giải hoặc thông qua cơ quan tài phán quốc tế phù hợp với luật pháp và thực tiễn quốc tế.

Biển là một bộ phận cấu thành của lãnh thổ thuộc chủ quyền quốc gia nên mọi nhà nước đều có trách nhiệm quản lý. Tuy vậy, do điều kiện tự nhiên và chế độ pháp lý của các vùng biển có khác nhau nên nhiệm vụ quản lý nhà nước trên biển cũng có đặc thù riêng. Từ trước đến nay, chúng ta chưa có văn bản pháp luật nào quy định rõ nội dung quản lý nhà nước về biển, xác định cụ thể thẩm quyền quản lý theo ngành, vùng lãnh thổ , cũng như phân cấp quan rlý biển giữa trung ương và địa phương. Xét thấy nước ta có vùng biển rộng lớn, là vùng không gian sinh tồn có ý nghĩa hết sức quan trọng của quốc gia mà chưa có cơ quan nào chủ trì, tập trung và trực tiếp giúp Nhà nước, Chính phủ quản lý, dự thảo dự kiến hai phương án: 1) Thành lập Bộ quản lý biển, chủ trì giúp Chính phủ thống nhất quản lý các vùng biển Việt Nam; 2) Thành lập Cục hoặc Ban quản lý các vấn đề biển trực thuộc Văn phòng Chính phủ.

Nếu nhìn vào một số nước trong khu vực và trên thế giới, đa số họ đều đã có coq quan quản lý nhà nước về biển như Ấn Độ, Trung Quốc, Hàn Quốc, Canada, Indonesia, Pháp,...trong đó Trung Quốc có cơ quan quản lý biển đến cấp huyện.

5.2.2.Chương 2: Các vùng biển Việt Nam

Chương này gồm 7 mục, 12 điều (điều 9 - 20), quy định cụ thể về đường cơ sở, phạm vi điều và chế độ pháp lý của từng vùng biển. Về chế độ pháp lý, dự thảo quy định cụ thể, chi tiết và đầy đủ hơnso với các Tuyên bố của Chính phủ ngày 12/5/1977 và 12/11/1982. Về cơ bản, các quy định này phù hợp với các quy định nêu trong Công ước Luật biển 1982, phù hợp với các Tuyên bố về biển trước đây của chính phủ, với Luật Biên giới quốc gia. Dự thảo cũng khẳng định một lần nữa về chủ quyền của Việt Nam trên hai quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa.

Một điểm khác đáng lưu ý của chương này là đường cơ sở. Dự thảo nêu rõ hơn phương thức xác định đường cơ sở các đảo và quần đảo xa bờ (theo ngấn nước thuỷ triều thấp nhất hoặc đường cơ sở thẳng) kể cả quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa để linh hoạt xử lý. Đây cũng là căn cứ để chúng ta tiếp tục nghiên cứu để bổ sung, sửa đổi đường cơ sở một cách phù hợp với pháp luật và thực tiễn quốc tế.

5.2.3. Chương 3: Hoạt động trong các vùng biển Việt Nam

Chương này gồm 27 điều (điều 21- 47) quy định nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền hạn của cá nhân, tổ chức, tàu thuyền hoạt độnh trong các vùng biển Việt Nam liên quan đến an ninh, trật tự, bảo đảm an toàn hàng hải, sinh mạng và tài sản, nghiên cứu, thăm dò, sử dụng và khai thác, bảo vệ biển và môi trường biển.

Do yêu cầu giao lưu hàng hải và trên cơ sở phù hợp với pháp luật quốc tế, Công ước Luật biển 1982, dự thảo không quy định chế dộ xin phép cũng như việc hạn chế số lượng đối với tàu quân sự nước ngoài có mặt trong cùng một thời gian ở lãnh hải và nội thủy của Việt Nam. Tuy vậy, đối với tàu thuyền chạy bằng năng lượng nguyên tử hay chuyên chở các chất phóng xạ, đôc hại, vì mục đích đảm bảo an toàn , dự thảo qy định áp dụng chế độ thông baod trước vì đây là vấn đề nghiêm trọng.

5.2.4. Chương 4: Quản lý nhà nước về biển

Chương này gồm 8 điều (điều 48 - 55). Đây là một nội dung rất mới. Từ trước đến nay pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể về lĩnh vực này, trừ một số lĩnh vực chuyên ngành như thuế tài nguyên trong Luật Dầu khí, thuế thuê mặt nước để nuôi trồng thuỷ sản trong luật Thuỷ sản, thuê mặt nước biển làm cảng...Dự thảo đã đưa ra 8 điều với nội dung quy định về quyền sử dụng biển bao gồm: quyền, quy hoạch, thuế, tiền thuê và lệ phí, yêu cầu về môi trường, đăng ký, thẩm quyền xem xét, thu hồi đăng ký, chế độ thu thuế, tiền tuê và lệ phí.Về cơ bản, các quy định này không trái với pháp luật về thuế và tìa chính hiện hành của nhà nước mà là một bước cụ thể hoá đối với một vùng lãnh thổ đặc thù là biển.

5.2.5. Chương 5: Tuần tra, kiểm soát trên biển

Chương này gồm 4 điều (điều 56 - 59). Đây là nhiệm vụ rất quan trọng để bảo vệ chủ quyền, bảo đảm an ninh trật tự, thi hànhpháp luật trên biển. Chương này gồm 4 điều quy định về nhiệm vụ của các lực lượng cụ thể, phân vùng và trách nhiệm, cờ, sắc phục và phù hiệu.

Hiện nay có nhiều lực lượng làm công tác tuần tra, kiểm soát chung cũng như chuyên ngành của Việt Nam trên biển (khoảng 11 lực lượng). Về mặt pháp lý, đại bộ phận các lực lượng trên chỉ được phép hoạt động từ lãnh hải và vùng tiếp giáp trở vào, trừ cảnh sát biển và hải quân có thể hoạt động ngoài vùng đặc quyền về kinh tế và thềm lục địa. Phạm vi trách nhiệmcòn chồng chéo, nhất là giữa lực lượng biên phòng và cảnh sát biển.

Do tính chất căng thẳng và nhạy cảm của tranh chấp hiện nay trên Biển Đông, việc sử dụng lực lượng hải quân làm công tác kiểm tra, kiểm soat chỉ nên thực hiện trong trường hợp thật sự cần thiết để tránh khả năng xảy ra xung đột quân sự. Việc đầu tư phát triển quá nhiều lực lượng có thể càng làm tăng thếmự chồng chéo, lãng phí và dẫn đến kết quả là không có lực lượng thực sự đủ mạnh để thực hiện nhiệm vụ. Hướng của Dự thảo Luật là đi đến giảm thiểu dầu mối, đầu tư tập trung, xây dựng một lực lượng mạnh đa chức năng cho vùng biển xa bờ, phân định rõ phạm vi trách nhiệm giữa các lực lượng trong vùng biển ven bờ. Dự thảo Luật đã nêu đầy đủ các lực lượng với phạm vi trách nhiệm tương đối rõ ràng, phù hợp với Pháp lệnh về Bộ đội Biên phòng, Cnảh sát biển, Luật biên giới quốc gia. Luật dự kiến cảnh sát biển là lực lượng nòng cốt đối với vùng đặc quyền về kinh tế và thềm lục địa, Bộ đội biên phòng là lực lượng nòng cốt trong vùng biển từ đường cơ sở trở vào. Trong lãnh hải, Bộ đội biên phòng thực hiện chức năng bảo vệ biên giới lãnh thổ, chức năng cảnh sát do Cảnh sát biển đảm nhiệm.

Dự thảo Luật còn quy định rõ thẩm quyền của lực lượng quân đội đóng trên các đảo, lực lượng này chỉ được thực hiện nhiệm vụ tuần tra kiểm soát chung khi không có lực lượng chuyên trách trên đảo và phải được Chính phủ uỷ quyền. Lực lượng dân quân tự vệ về nguyên tắc không được phép trang bị vũ khí khi hoạt động trên biển, chỉ là lực lượng phối thuộc khi có yêu cầu, không làm nhiệm vụ giữ gìn trật tự an ninh ngoài phạm vi trụ sở của tổ chức mình.

5.2.6. Chương 6: Giải quyết trah chấp, khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm

Chương này gồm 13 điều (điều 60 - 72), quy định mang tính nguyên tắc về giải quyết tranh chấp, khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm theo đúng các quy định hiẹn hành của pháp luật Việt Nam, đồng thời đưa ra một số quy định bổ sung cụ thể mang tính chất đặc thù đối với hạot động trên biển gồm trách nhiệm dẫn giải và địa điểm xử lý vi phạm, biện pháp đảm bảo tố tụng , thông báo cho Bộ Ngoại giao, việc trả tự do cho cá nhân và tàu thuyền vi phạm, trách nhiệm đền bụ thiệt hại, thời hạn xử lý vi phạm, tmạ đình chỉ hay tước giấy phép hạot động, thẩm quyền tịch thu hay tiêu huỷ tàu thuyền.

Chương này cũng quy định về hoạt động của các cơ quan tư pháp như Viện kiểm sát và Toà án trong việc giải quyết các vụ việc viphạm pháp luật trên biển, đặc biệt khi có yếu tố nước ngoài trên cơ sở phù hợp với pháp luật và thực tiễn quốc tế, tránh phản ứng bất lợi từ bên ngoài.

5.2.7. Chương VII: Điều khoản thi hành

Chương này gồm 2 điều (điều 73 - 74), quy định hiệu lực và việc hướng dẫn thi hành luật theo đúng yếu cầu về hình thức văn bản quy phạm pháp luật.